Ein Konsens über grundlegende Menschenrechte im Cyberspace

Abschlussbericht der Initiative Menschenrechte und Internet des Collaboratory.
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Anja Kettgen

I. Menschenrechte im Cyberspace

1. Erforderlichkeit einer „Verfassung“ für das Internet

Das Fortschreiten des Konstitutionalisierungsprozesses im Cyberspace führt zu der Frage, wie sich dieser rechtlich einkleiden lässt. Eine solche Verrechtlichung ist unabdingbar, soll der Prozess letztlich zu handhabbaren Ergebnissen führen. Schließlich werden diese erst hierdurch verbindlich, was für eine effektive Durchsetzung der sich herausgebildeten Regelungen unerlässlich ist.

2. Begriffsklärung

Dem neu entstandenen Regelungsgefüge muss sodann ein Name zugedacht werden, welcher seinem Wesen entspricht. Zu lesen ist in diesem Zusammenhang immer wieder von einer „Internet Bill of Rights“ oder auch einer „Internet-Verfassung“. Beide Begriffe entstanden in Anlehnung an bereits bekannte rechtliche Konstrukte: Die Bill of Rights und die Verfassung (Constitution). Einerseits spricht für die Verwendung eines bereits bekannten Begriffes, dass hierdurch die Intention des Vorhabens auch für Außenstehende bzw. Fachfremde ohne tiefer gehende sachliche Kenntnisse ersichtlich ist. Andererseits spricht genau diese Vorprägung gegen deren Verwendung.

a) Verfassung

Der Begriff der Verfassung steht allgemein als ein Synonym für eine unmittelbare geltende Werteordnung. Durch sie werden insbesondere weiterhin sowohl Rechte als auch Pflichten der Normadressaten begründet. Einem Regelungskomplex für den “Cyberspace“ kommt ebenso die Aufgabe zu, Rechte und Pflichten der Partizipierenden zu beschreiben und - um deren Bedeutung gerecht zu werden - diese auch verbindlich festzulegen. Dies könnte grundsätzlich für die Verwendung dieses Begriffes sprechen. Allerdings umfasst er nach herkömmlichen Verständnis auch die Staatsorganisation. Dieser Bereich soll jedoch nicht Bestandteil der Regelung sein.

b) Internet Bill of Rights

Als treffender könnte sich daher der Begriff der Internet Bill of Rights erweisen. Eine Bill of Rights steht für die Gewährleistung bestimmter Rechte. Ein organisatorischer Teil ist ihr hingegen fremd. Dieser Begriff erscheint mithin treffender und wäre insoweit vorzugswürdig. Jedoch ist er nicht allein deshalb unkritisch als die zu wählende Alternative hinzunehmen. Denn letztlich ist er stark durch seine Verwendung im amerikanischen Rechtsraum geprägt. Dort aber kommt ihm die Stellung eines Verfassungszusatzes zu. Allerdings sollte durch die Bezeichnung als Bill of Rights gerade eine begriffliche Abgrenzung zur Verfassung erfolgen. Ist dies jedoch nicht möglich, muss von der Verwendung dieses Begriffes Abstand genommen werden.

c) Zwischenergebnis

Zwar erscheint es im Hinblick auf das Verständnis der Normadressaten zunächst vorteilhaft, einen Begriff für die formelle Einkleidung der Rechte und Pflichten im Internet zu wählen, der bereits zum allgemeinen Sprachgut gehört. Allerdings kann dies sowohl im alltäglichen Gebrauch, als auch in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung auf Grund der (zumindest partiell abweichenden) begrifflichen Vorprägung zu Missverständnissen und Unklarheiten führen. Dies könnte eine von überkommenen Begrifflichkeiten gelöste, neue und unvorbelastete Bezeichnung erfordern.

d) „Consent on the Human Rights on the Cyberspace“

Als eine solch unvorbelastete Bezeichnung kommt jene des „Consent on the Human Rights on the Cyberspace“ in Betracht.

Für deren Wahl spricht zum einen, dass sie den dorthin führenden Entstehungsprozess widerspiegelt. An diesem sind im Unterschied zu den bisherigen Regelungsformen nicht nur Staaten beteiligt. Vielmehr wird eine Vielzahl weiterer, nicht-staatlicher Akteure eingebunden. Diese haben somit Einfluss auf den Inhalt des endgültigen Regelungswerkes. Dessen Grundlagen und Wertungen werden den späteren Normadressaten also nicht mehr schlicht von oben vorgegeben. Vielmehr stellt das Ergebnis einen Grundkonsens der diversen Akteure dar. Positiver Nebeneffekt eines solchen Konsenses könnte letztlich auch das Erreichen einer höheren Akzeptanz des auf diese Weise entstehenden, verbindlichen Regelungswerkes durch die späteren Normadressaten sein.

Des Weiteren vermag der Begriff des Consent auch die Interaktion und Abstimmung von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren zu erfassen#. Sollte es sich schließlich als sinnvoll erweisen, dass die Staaten den Prozess der gemeinsamen Herausbildung eines Regelungswerkes durch einen formellen Beschluss verrechtlichen und ihm dadurch Bindungswirkung zukommen ließen, so würden sie sich hierdurch erneut zu diesem Vorgehen bekennen (link/ II.1. a, zum Abschluss per völkerrechtl. Vertrag).

Der Begriff ‘Consent on the Human Rights on the Cyberspace’ stellt sich mithin als sachspezifische Bezeichnung dar, die zugleich die beschriebene Genese des Verfassungraumes treffend zu beschreiben vermag.

II. Gewährleistung der Rechte im Cyberspace

1. Rechtlicher Rahmen

a) Wahl der rechtlichen Einkleidung

Fraglich ist, wie sich ein solcher “Consent” rechtlich einkleiden lässt. In Betracht kommt hierzu der Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages. Vorteilhaft hieran ist einerseits, dass er den globalen Charakter des Vorhabens zu erfassen vermag. Zugleich wird durch die Wahl der Vertragsform die Freiwilligkeit der Partizipation sowie die Möglichkeit zur inhaltlichen Einflussnahme im Entstehungsprozess zum Ausdruck gebracht.

b) Inhaltliche Ausgestaltung

Der Consent kann nur Erfolg haben, wenn er eine größtmögliche Zustimmung erhält. Für den Inhalt bedeutet dies, dass er auf wesentliche Grundsätze, die übereinstimmend als unabdingbar im Umgang mit dem Internet erachtet werden, zu beschränken ist. Dies hat den Grund, dass mit der Aufnahme fallspezifischer Regelungen (vgl. die viel diskutierte und letztlich abgelehnte “lex street view”) zugleich einzelstaatliche Interessen und Ansichten in den Vordergrund rückten. Auf Grund der Diversität der im Idealfall über 190 beteiligten Vertragsstaaten, hätten solche keine Chance, eine breite Zustimmung zu finden. Eine solche Übereinkunft ist daher von derartigen Einzelfragen frei zu halten. Anderenfalls könnte dies eine das Gesamtvorhaben in Frage stellende Abnahme der Zustimmung zu dem angestrebten völkervertraglichen Consent zur Folge haben.

c) Neutraler Weg zum Vertragsabschluss

Weiterhin sollte der Abschluss des Vertrages losgelöst von Organisationen wie beispielsweise der UN erfolgen. Zwar schiene es das Verfahren zunächst vereinfachen, machte man sich die Abläufe bereits bestehender Organisationen zu nutze, um alle Beteiligten an einen Tisch zu bringen; zugleich ginge man hiermit jedoch das Risiko ein, eine durch sachfremde Faktoren beeinflusste Entscheidung über die Zustimmung zum Vertrag zu erhalten. Denn auf Grund von in anderen Gebieten organisationsintern tobenden Grabenkämpfen, könnte z.B. ein Entgegenkommen einer Partei in einer ganz anderen Sache darin liegen, von der Zustimmung zum Consent abzusehen. Mit dem Consent soll jedoch der neue Rechtsraum “Cyberspace” geregelt werden. Dessen Ausgestaltung darf daher nicht durch Zwistigkeiten gänzlich anderen Ursprungs beeinflusst werden. Zudem spricht für eine Herbeiführung des Vertragsschlusses außerhalb der Strukturen überkommener Organisationen, dass sich nur so eine thematische Vorprägung vermeiden lässt. Eine solche wäre zu befürchten, da die Thematik “Internet und Menschenrechte” keine neue ist. Es fand daher schon ein Meinungsaustausch hierzu statt, der sich aber jeweils nur auf Teilgebiete der Materie bezogen hat. Einen innovativen, einheitlichen Regelungsansatz gibt es bislang noch nicht. Die Schaffung eines solchen könnte jedoch durch einen zu befürchtenden Rückgriff auf die in der Diskussion um die Teilregelungen bereits hervorgebrachten Argumente oder gar Regelungsentwürfe erschwert werden.

d) Beteiligte

aa) Einbeziehung der Staaten Kritiker halten der Wahl eines völkerrechtlichen Vertrages zur Ausbildung des Consents entgegen, dass dadurch letztlich Menschenrechte von den gleichen Instanzen verteidigt würden, die sie auch verletzten: den Nationalstaaten. Spricht das jedoch gegen die Beteiligung jener an dem Consent? Dieser Frage liegt die Annahme zu Grunde, dass sich nationalstaatliche und menschliche Interessen immer wieder konträr gegenüber stehen. Soweit dies zutrifft, müsste dieser Gegensatz allerdings auch tatsächlich geeignet sein, der Wahl dieser Rechtsform entgegen zu stehen. Dies träfe nur zu, wenn er sich nicht zu einem Ausgleich der Interessen eignete. Jedoch trägt er wie gesehen gerade im Verhältnis von Zivilgesellschaft zu Staaten zur Konsensfindung bei. Zudem ist es gerade das Wesen eines Vertrages, dass Parteien vor Eintritt eines Streitfalles hierin ihre - auch auf rein privatrechtlicher Ebene - meist entgegenlaufenden Interessen zum Ausgleich bringen. Dies gilt auch für den Consent, der hierdurch einen interessengerechten Schutz bieten kann. Da an seiner Entstehung auch die Betroffenen selbst beteiligt sind, kann schon gar nicht davon die Rede sein, dass der Schutz allein von den Staaten ausgehe. Bereits unter diesem Aspekt lässt sich der erhobene Vorwurf nicht halten. Zudem ist es sinnwidrig, einen angebotenen Schutz ablehnen zu wollen, nur weil er möglicherweise von einer Partei, trotz ihrer gegenteiligen Verpflichtung, verletzt werden könnte. Diese Verletzung wird durch die vertragliche Festlegung der Verpflichtung nur umso deutlicher, so dass es stets ein Anliegen des handelnden Staates sein wird, den Vertrag nicht zu verletzen. Denn damit würde er zugleich seine Stellung und Glaubwürdigkeit gegenüber den anderen Vertragsstaaten riskieren.

bb) Erforderlichkeit staatlicher Beteiligung Soweit kritische Stimmen weiterhin für eine Nichtbeteiligung der Staaten plädieren, müssen sie sich eine Frage gefallen lassen: Wie soll der Consent ohne eine solche Beteiligung möglichst flächendeckend wirken? Grundvoraussetzung hierfür ist, dass er für alle Beteiligten verbindlich ist. Ohne Mitwirkung der Staaten, bedeutete dies, dass jeder nur erdenklich Beteiligte - seien es Privatpersonen, Unternehmen, etc. - der Vereinbarung zustimmen müsste, um ihr zur Wirkung zu verhelfen. Dies zu erreichen erscheint als kaum zu bewältigende Aufgabe. Denn die Diversität der potentiellen Unterzeichner steht zugleich für ein breit gefächertes Interessenspektrum. Dies erforderte die Schaffung verschiedenster Anreize, um alle Betroffenen zur Unterzeichnung des Vertrages zu motivieren. Schließlich kann sich nicht der Illusion hingegeben werden, z.B. Unternehmen würden dies schon unterzeichnen, da sie dafür ja eine gute Reputation und in der Folge einen größeren Zulauf am Markt erhielten.

Ein weiteres Problem ergäbe sich im Hinblick auf die Rechtssicherheit. Es bedürfte jeweils der Verifizierung im Einzelfall, ob ein Unternehmen sich zu dem Consent bekannt hat, oder nicht. Doch wie soll dies gekennzeichnet werden? Müsste eine Art Consent-Register eingeführt werden, in das sich die Beitretenden eintragen lassen? Anders könnte der Bei- oder Austritt kaum nachvollziehbar gemacht werden. Diese Problematik ließe sich vermeiden, entschiede man sich für den Abschluss des Consents durch die Staaten. Hierdurch wird - ggf. nach Umsetzung in einzelstaatliches Recht, s.u. - dessen Inhalt für alle Akteure auf dessen Territorium verbindlich. Zwar mag es zunächst widersprüchlich erscheinen, eine Materie, welche sich insbesondere dadurch auszeichnet, dass geographischer Grenzen zunehmend an Bedeutung verlieren, durch Mechanismen zu regeln, denen der Gedanken der Territorialität zu Grunde liegt. Allerdings besteht entgegen dieses ersten Anscheins, ein solches Widerspruch nicht. Dies ist auf den multi-stakeholder-Ansatz des Entwicklungsprozesses zurückzuführen. In diesem haben jegliche Interessengruppen, gleich welcher Herkunft, die Chance, an der Heranbildung gemeinsamer Werte mitzuwirken. Der Prozess selbst spiegelt also die grenzüberschreitende Natur der Materie wider. Nur die abschließende Verrechtlichung bleibt den Territorialstaaten überlassen. Diese führen die für eine effektive Um- und Durchsetzung erforderliche, verbindliche Breitenwirkung herbei. Andere Instrumente gleicher Wirkung sind nicht ersichtlich. Deshalb und mangels Widersprüchlichkeit der Wahl dieser Regelungsform, ist der Abschluss durch die Staaten herbeizuführen.

2. Wirkungsweise & Wirkung auf Fremd-/ Selbstregulierung

a) Wirkungsweise

Der Frage nach dem rechtlichen Rahmen des Consent, schließt sich die nach dessen Wirkungsweise an. Seinen Regelungen kann entweder unmittelbare oder mittelbare Wirkung in den beteiligten Staaten beigemessen werden. Letzteres würde eine Umsetzung in das jeweilige nationale Recht erforderlich machen. Ein Vergleich mit auf europäischer Ebene gesammelten Erfahrungen spricht jedoch dafür, eine unmittelbare Wirkung des Consent zu vereinbaren. Eine solche Wirkung weisen auch Verordnungen der EU auf, vgl. Art. 288 AEUV. Diese befördern eine EU-weit einheitliche Rechtslage. Die nur mittelbar wirkenden EU-Richtlinien, die prinzipiell ebenso auf die Schaffung einer größtmöglichen Vereinheitlichung ausgerichtet sind, haben in der Praxis hingegen teilweise zu einer sehr unterschiedlichen Umsetzung auf nationaler Ebene geführt. Hierdurch wurde das Ziel der Vereinheitlichung der Rechtslage nicht im angestrebten Maße erreicht. Vielmehr ist Resultat der uneinheitlichen Umsetzung die Schaffung neuer Unsicherheiten, die es eigentlich zu vermeiden galt. Hierauf reagiert die EU nunmehr auch zunehmend. So hat die Kommission Anfang 2012 für den Bereich des Datenschutzes einen Entwurf für eine neue Datenschutzverordnung vorgelegt. Diese soll die bisherige, nur mittelbar wirkende Datenschutzrichtlinie ablösen. Begründet wird dies ausdrücklich mit der Bestrebung hierdurch die bestehende Rechtslage weiter vereinheitlichen zu wollen. Diese Erfahrungen könnten auch außerhalb der EU einen Orientierungspunkt bei Überlegungen zur Art der Wirkungsweise darstellen. Hierfür spricht, dass die Interessenlage bei Abschluss des Consent eine durchaus vergleichbare ist. Letztlich geht es darum, dass eine Vielzahl von Staaten ein bestimmtes Themengebiet einer einheitlich verbindlichen Regelung zuführen wollen. Der Consent sollte daher bereits unter diesem Aspekt von Anfang mit einer unmittelbaren Wirkung bedacht werden.

b) Selbst-/ Fremdregulierung

Auch unter einem weiteren Aspekt könnte die Wahl der unmittelbaren Wirkung geradezu erforderlich sein: Sie wirkt sich direkt auf das Maß der erforderlichen Fremdregulierung im Cyberspace aus. Dies resultiert daraus, dass der unmittelbar wirkende Consent wesentliche Grundwerte verbindlich festlegt. Dadurch können Staaten ihrem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag nachkommen, ohne regulierend in den “Raum Cyberspace” einzugreifen. Dieses Weniger an staatlicher Regulierung entspräche auch der Natur des Cyberspace als ein vom ‘Netizen’ mitgestalteter Raum. Sind Regelungen für dessen konkrete weitere Ausgestaltung erforderlich, so sollten diese auch auf eben jener Ebene geschaffen werden. Der Consent ermöglicht das, da seine unmittelbare Wirkung letztlich die Beschränkung der Fremdregulierung auf ein Minimum zulässt und somit zugleich einen, dem Wesen des Cyberspace entsprechenden, Selbstregulierungsansatz fördert. Dieser bringt zudem den Vorteil mit sich, dass die Regelungen auf Grund der dem Ansatz inne wohnenden größeren Sachnähe auch sachgerechter und einzelfallspezifischer ausgestaltet werden können.

c) Zwischenergebnis

Um die Effektivität des Consent zu gewährleisten, muss diesem unmittelbare Wirkung beigelegt werden. Dies ermöglicht zugleich die Förderung eines dem Wesen des Cyberspace entsprechenden Selbstregulierungsansatzes.

3. Durchsetzung

Der Consent muss, um tatsächlich effektiv zu sein und respektiert zu werden, gegebenenfalls zwangsweise durchgesetzt werden können. Doch durch wen soll diese Durchsetzung erfolgen? Im Hinblick auf die unmittelbare Wirkung des Consent auf Ebene der Vertragsstaaten, liegt eine Wahrnehmung durch deren nationale Behörden und Gerichte nahe. Des weiteren wäre eine Einbeziehung der Gerichtshöfe für Menschenrechte denkbar.

Allerdings könnte sich die Zuweisung an nationale Einrichtungen im Hinblick auf die angestrebte Einheitlichkeit, die sich nicht nur auf die Regelungslage, sondern auch auf die Rechtsanwendung bezieht, als problematisch erweisen. Schließlich könnten kulturelle Unterschiede oder national divergierende Begriffsverständnisse sodann trotz einheitlicher Regelungen, zu einer unterschiedlichen rechtlichen Bewertung im Einzelfall führen. Abhilfe könnte durch die Errichtung supranationaler Institutionen geschaffen werden. Dies ist jedoch nicht innerhalb der nächsten 20 Jahre zu erwarten. Auf längere Sicht scheint dies jedoch als durchaus möglich. Eine solche Entwicklung könnte sogar in der Einführung eines Internationalen Schiedsgerichts - eine Art Cybercourt - münden. Auf diese Weise ließe sich insbesondere dem internationalen Charakter von Internetdiensten Rechnung tragen. Dies insbesondere dadurch, dass Entscheidungen eines solchen Gerichts auf einer global einheitlichen (Rechts-)Grundlage, dem Consent in Verbindung mit der im Einzelfall betroffenen EURRA, ergehen.

III. Ergebnis

Der Abschluss eines Consent on the Human Rights on the Cyberpace ist ein geeignetes Mittel um die vorgehende Genese des Verfassungsraumes Internet in rechtlich greifbare Formen zu gießen. Hierdurch wird letztlich auch seine - ggf. zwangsweise - Durchsetzung ermöglicht, die eine Rahmenbedingung für den effektiven Schutz von Menschenrechten im Internet ist.